联邦贷款和贷款担保-巨额收益，低廉且可预测的成本（新分析）

请查看美国进步中心（通过气候进步）的约翰·格里菲斯和理查德·卡普顿的精彩文章：

可以说，美国政府是世界上最大，最具影响力的金融机构，拥有约2.7万亿美元的未偿贷款和担保。除其他外，这些联邦信贷计划帮助大学生支付学费，首次购房者获得负担得起的抵押贷款，以及新兴的小企业获得扩张所需的资金。

在这些以及许多其他情况下，私营部门将根本不向某些借款人放贷，或者仅在无法承受或无法控制的条件下放贷。这就是我们依赖联邦信贷计划的原因：美国政府可能会承担某些风险，使私营部门无法实现某些公共目标，例如提高我们的劳动力的全球竞争力，使美国住房市场恢复稳定并通过业务扩展来增加就业机会。

这些程序通常对纳税人来说成本很低。根据我们的分析，平均而言，分配给贷款和担保计划的每1美元都会产生来自个人，企业，非营利组织以及州和地方政府的99％以上的经济活动。

但是，在某些广为人知的信贷错误之后，尤其是去年夏天太阳能公司Solyndra LLC宣布破产后，一些人对华盛顿管理金融风险的能力提出了质疑。保守派批评者认为，政府无力对风险进行准确定价，政治压力促使政府机构在扩大信贷时经常低估纳税人的风险。

对于自由市场思想家来说，政府低估风险价格是一种方便的理论，但与绝大多数证据相反。

我们对可追溯至1992年的联邦政府信贷计划的审查表明，平均而言，政府的风险定价相当准确。实际上，大多数政府信贷计划的成本低于最初的估计，而不是更高。具体来说，我们发现：

根据过去20年的初步估算，政府预计其信贷计划将使纳税人每借入或担保的100美元中花费79美分。根据最近更新的数据，这些成本预测是相当准确的，但略有低估。这些计划目前对预算的影响大约是每100美元借贷或担保的94美分。几乎没有证据表明信贷计划偏向于低估风险。实际上，在所有非紧急联邦信贷计划中，一半以上的成本会使政府花费的时间比预期的要少。其余的则由联邦住房管理局在2008年住房危机达到顶峰。除那笔贷款外，所有非紧急联邦信贷计划的成本均略低于预期。

保守的批评家经常描绘一个世界，在这个世界中，政府官僚随意地发放贷款和贷款担保，而没有考虑纳税人面临的风险。事实并非如此。本期简报解释了政府如何在联邦预算中为信用风险定价，这些成本估算如何反映了多年来的现实情况，以及为什么政府在承担某些类型的风险方面处于特别有利的位置。

信贷风险预算

联邦政府机构遵守严格的预算和会计标准，以仔细评估与信贷计划相关的风险和潜在损失。运作方式如下。

在机构发行任何贷款或贷款担保之前，国会必须首先授权并分配该计划的资金。在大多数情况下，国会首先要确定该计划将被授权提供担保或贷款的金额，然后从其中拨出一定比例的资金，以支付该计划对政府的预期成本。该费用估算（由该计划的管理机构和总统管理与预算办公室共同评估）考虑了预期的还款额，违约率，回收率以及在贷款有效期内收取的任何利息或费用，并调整为当期美元。

联邦政府的净成本占贷出或担保的总美元的百分比，称为补贴率。例如，说国会批准了农业部内部的1亿美元贷款担保计划。该部门对预期的市场状况和贷款活动进行建模，然后估算补贴率，管理和预算办公室独立估算补贴率，以检查该机构的方法。假设估算的补贴率为0.75％。这意味着政府希望在这些贷款的有效期内，每担保100美元，就会遭受75美分的净亏损。为了弥补1亿美元贷款担保的预期损失，政府在财政部的特别账户中预留了75万美元。这类似于私人银行的贷款损失准备金。

随后的每一年，管理和预算办公室和各机构重新计算补贴率，以反映实际的贷款绩效，当前的经济状况以及管理者可能了解到的有关该计划的任何其他信息。这些修订的数字会在总统的年度预算中报告，这使我们对每个计划的“实际”成本以及政府评估财务风险的能力有了一个很好的了解。

如果保守的说法准确地说联邦政府无法准确地为风险定价，那么人们会期望初始成本估算将大大低于最近的重新估算。使用上面的农业部示例，如果批评家是对的，则重新估算的补贴率可能会大大高于0.75％，实际支出会高于估算。让我们看看政府的风险估算是如何累积的。

政府风险估算非常准确

为了验证这一理论，我们分析了总统2013年预算中发布的信用数据。自1992年以来，我们比较了每个联邦信贷计划的每本非紧急贷款和贷款担保书的初始成本估算和更新成本估算（也称为补贴重新估算），这是可获得全面数据的第一年。

我们将分析限于非紧急信贷计划，省略了针对近期金融危机而创建的计划。其中包括通过问题资产救助计划（即在住房和金融危机最严重时国会通过的华尔街救助计划）创建的计划，以及美国财政部购买这两家陷入困境的住房金融巨头发行的证券的计划。房利美和房地美。这两个计划都是临时的，非典型的大计划，并且在联邦预算中采用的标准与所有其他信贷计划不同。

如果我们将这些“紧急”程序包括在内，它将大大歪曲总体结果，但歪曲它们以支持我们的基本论点。根据我们对2013年预算中发布的数据的分析，这些计划将使政府节省的费用比最初预期的少1300亿美元。因此，如果将它们包括在内，就好像政府在过去20年中大大高估了所有信贷计划的成本，事实并非如此。

我们还排除了未在总统预算的联邦信贷补充计划中列出的任何联邦信贷计划，以及未在2013年预算中发布补贴重新估算的任何计划。我们之所以这样做，是因为无法获得这些计划的完整数据，也因为其成本未记录在联邦预算中。值得注意的是，这包括通过联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation）进行的保险计划，由两家住房金融巨头房利美（Fannie Mae）和房地美（Freddie Mac）（均由政府保护）提供的抵押担保，以及由政府公司Ginnie Mae提供的抵押支持证券的担保。

这是我们发现的非紧急联邦信贷计划的内容。自1992年以来，联邦机构已发行了价值5.7万亿美元的这些贷款或贷款担保。根据我们对初步估算的分析，政府预计这些计划将使纳税人每借入或担保的$ 100花费约79美分，或者总的补贴率为0.79％。

当然，没有人期望这些估计是完美的。其中许多贷款（例如住房抵押贷款或大型基础设施项目的资金）需要数十年的时间才能还清。政府财务分析师承担着在整个贷款期限内对付款，违约，追回款和市场状况进行建模的艰巨任务，因此必须预料会有一些错误。

但事实证明，最初的估算值相差不远。根据我们对最新补贴估算的分析，这些信贷计划目前对预算的影响是每100美元借贷或担保的抵押品中有94美分，或0.94％的补贴率。将其放在预算范围内，尽管在过去20年中发放了近6万亿美元的贷款和担保，但政府最初预计纳税人的总成本约为450亿美元，但实际成本略高一些，约为530亿美元。

最初，这种差异（可能是过去20年的80亿美元或每年4亿美元）似乎很高。但这仅占该时期政府借贷或担保的美元总额的0.15％，占政府所有支出的0.02％（见图1）。

当然，联邦政府在个人计划方面的表现差异很大。有些程序高估了风险，而另一些程序则低估了风险。但是如上所述，一些保守派认为，政治压力导致政府在发放贷款或担保时，系统地低估了纳税人的成本。

数据表明这是不正确的。自1992年以来实施的104个非紧急信贷计划中，我们的分析表明，大多数信贷计划实际上高估了总补贴成本。有56个程序在其生命周期内高估了风险，而48个程序则低估了风险。（见图2）

我们的分析仅考虑了每个计划的生命周期成本，而不考虑联邦政府估算单个年份贷款组合成本的能力。确实，批评家经常指出诸如Solyndra破产之类的个人数据要点是政府无力为金融风险定价的证据。但是，最重要的实际上是这些不准确度随时间推移产生的净预算影响，如图1所示。

总体而言，这些高估和低估（无论是跨计划还是在非正规业务中）都倾向于从长远来看大致平衡，给出或采取合理的误差幅度。正如我们在下一节中所显示的，所有这些被低估的损失实际上都可以归因于在房地产危机最严重的时候进行的一年抵押担保。

最近的住房危机使结果倾斜

迄今为止，最大的非紧急信贷计划是联邦住房管理局的单户抵押贷款保险计划，自1992年以来，该计划已担保了约2.4万亿美元的抵押贷款债务。这占同期非紧急政府贷款和信用增强总额的40％以上。

联邦住房管理局的旗舰保险计划专门针对住房抵押贷款。在美国住房市场蓬勃发展时，这对纳税人来说是个好消息，但在挣扎中却是个坏消息。因此，在可以说是我国历史上最严重的丧失抵押品赎回权的危机之中（当时全国的房价比五年前的峰值下跌了30％以上，导致数百万人流离失所），该机构正面临着前所未有的挑战亏损远远超出了其精算模型的预期，严重地耗尽了其资本储备。

这些损失对始于2008年的抵押贷款尤其不利，那年是房屋崩盘引发广泛的金融危机的那一年。该机构最初预计，其单身家庭保险计划将为纳税人节省当年产生的约4亿美元贷款，主要是从放款人那里收取的费用。在对最近的损失和当前的市场状况进行调整之后，现在预计这些2008年的担保将使纳税人损失109亿美元，这是该机构78年历史上任何一家业务最差的表现。（见图3）

尽管这些数字不尽如人意，但重要的是要考虑到它们。最近的房价暴跌和随后的止赎浪潮并不是任何精算分析都可以预测的事情，尽管很明显，联邦住房管理局在初期就没有充分适应危机。尽管损失惨重，但联邦住房管理局实际上比许多私营部门的同行更好地度过了住房危机。

实际上，自危机爆发以来，许多私人抵押贷款保险公司要么倒闭了，要么大幅缩减了其保险业务。同时，随着近年来私人资本离开抵押贷款市场，联邦住房管理局（Federal Housing Administration）有意义地增加了其保险活动以保持市场的稳定发展，2011年支持了40％的购房抵押贷款。还值得注意的是，自危机爆发以来，联邦住房管理局已采取措施改善其风险管理。从2009年开始，该机构：

反复增加费用并收紧承保标准以提高其新业务簿的质量创建了新的风险办公室并聘请了顾问为其运营推荐最佳实践减少了不良的贷方实践为预测房价上涨采用了更强大的模型

因此，预计美国联邦住房管理局（Federal Housing Administration）2010年和2011年的业务记录在这些贷款的使用期限内将为该机构节省137亿美元，这大大超过了最初的补贴估计。（见图3）

由于单身家庭保险计划的庞大规模，联邦住房管理局（Federal Housing Administration）在2008年的贷款损失严重影响了我们的整体调查结果。实际上，当您拿走一本抵押担保书时，非紧急信贷计划实际上在过去20年中高估了政府的总成本30亿美元。（参见图4）

看到大局

在对联邦政府现金流量和补贴率的讨论中，很大程度上失去了对政府为何首先提供信贷的理解。2011年，得益于联邦政府的贷款和信贷增加，成千上万的美国小企业扩大了业务。数以百万计的大学生用政府负担得起的利率借入了大学学费。成千上万的购房者购买了可管理的30年期固定利率抵押贷款，如果没有政府的支持，这种抵押贷款就不会存在。

出于多种原因，联邦政府处于发放这些贷款和担保的独特位置。首先，政府可以以比任何私人公司都低得多的利率借钱，这意味着它们在为公共目的贷款时通常可以收取较低的利率。其次，政府可以分散风险，这不同于任何私人金融机构，既可以跨长期，也可以分散在住房，教育，农业，基础设施，国际发展以及其他多个行业的长期信贷组合中。这种专一性将纳税人的风险暴露在每年的剧烈波动或任何个体市场的繁荣与萧条之中。第三，政府具有无与伦比的能力，可以通过监管市场并确保贷款人和借款人合规来限制风险。

由于这些原因和其他原因，负责任的风险管理对于合理的政策制定一直很重要。哈佛大学经济学家戴维·莫斯（David A. Moss）在2002年写道，风险管理是“决策者解决问题的基本方式之一”。他补充说：“历史记录显示，领先决策者对风险及其在政府管理中的作用的思考方式，使人们对经济的理解程度显着提高。”

可以肯定的是，政府的风险管理还远远不够完善，而且某些联邦信贷计划的模型较差，承担过多的风险以及纳税人可以避免的损失。但是我们一定不能将这些异常误认为是正常现象。相反，我们应该继续寻求明智的改革，以政府发行贷款和担保的方式为基础，从过去的经验教训和无效的经验中学到东西。分析师和政策制定者应仔细检查个人信贷计划的有效性和效率，但是该辩论应侧重于简单的事实，而不是激烈且未经证实的言论。

当您查看过去20年中政府发行或担保的所有贷款时，有一个事实很明显：事实证明，山姆大叔是一个安全负责的贷方。

约翰·格里菲斯（John Griffith）是美国进步中心经济政策小组的政策分析师。理查德·卡佩顿（Richard Caperton）是该中心清洁能源投资总监。该文章最初在美国进步中心发表。